Esse dispositivo e os que o seguem são particularmente importantes para entender o papel da União na nova proposta de organização do Estado brasileiro. Isso porque o texto constitucional aqui proposto é regido pelo princípio da subsidiariedade, dando mais autonomia para Estados-membros e municípios. Essa autonomia se materializa na capacidade de administrar assuntos estaduais e locais, respectivamente, bem como legislar sobre tais assuntos.

Nesse dispositivo a preocupação é quanto à competência material, ou seja, quanto à capacidade de administrar, explorar e fornecer determinados serviços. Não se trata, portanto, de competência da União para legislar sobre o tema, que será objeto do artigo seguinte. 

Este artigo trata então das competências da União para administrar temas que, a princípio, são relativos sobretudo à segurança nacional e à proteção dos cidadãos brasileiros. Afinal, é essa a missão precípua do Estado nacional. Outros temas tangenciam essa lógica estatal e não estão na esfera direta de atuação de estados-membros e municípios.

Aqui há um problema central relacionado com o termo “administrativamente”, que em primeira versão constava do caput. Para administrar, é necessário que o ente tenha a competência legislativa.

Juridicamente, o termo não cabe no artigo. Muitas dessas atribuições são as atribuições que, doutrinariamente, são chamadas de atos de império do Estado, não simplesmente atos de gestão.

Se a União não tiver competências mínimas, ela perde sua razão de ser. 

É importante frisar que foi adotado o princípio constitucional ou o critério da predominância do interesse, ou seja, o ente federado que tem mais pertinência com o tema, que tem mais condições de suprir as demandas que a matéria suscita, atua mais diretamente. Portanto, se o interesse é nacional ou federal, fica a cargo da União; se é local, a responsabilidade é do município; se é regional ou intermunicipal, de Estados e do Distrito Federal. Sobre este último, trataremos mais adiante.   

O critério da subsidiariedade para a distribuição de competências parte da ideia de que uma competência só é atribuída a um ente maior, quando o ente menor não tiver condições de exercê-la suficientemente bem. Os termos “maior” e “menor” nesse contexto são utilizados no sentido de abrangência geográfica.

Portanto, se voltarmos ao texto da Constituição de 1988, os incisos relativos à proteção do Estado brasileiro estabelecem: 

I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II – celebrar acordos internacionais entre Estados e organizações internacionais.

Diferentemente de outras federações, como Suíça e Alemanha, que permitem a participação de seus estados-membros na celebração de tratados ou acordos internacionais e na manutenção de relações exteriores, a federação brasileira não tem essa tradição descentralizadora, cabendo historicamente à União a tarefa centralizada de tratar diplomaticamente com outros Estados, papel desempenhado pelo Ministério das Relações Exteriores.

III – declarar a guerra e celebrar a paz: trata-se de competência eminentemente do Estado soberano, uma vez que é ele o legítimo ator das relações internacionais, tanto na esfera diplomática, como na esfera militar. 

IV – assegurar a defesa nacional: é mais um atributo originário do Estado soberano garantido por esse texto constitucional.

V – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente: o trânsito de forças estrangeiras no território de um país, seja por via aérea, marítima, fluvial ou terrestre, é de extrema sensibilidade no que diz respeito à soberania do Estado. Desse modo, o inciso segue o mesmo princípio de proteção e defesa do território nacional, como também da capacidade de estabelecer relações com outros Estados, atributo próprio do Estado soberano e não de seus entes federados.

VI – decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal: a exceção à normalidade constitucional como o estado de defesa e estado de sítio carecem de uma decisão central capaz de manter a ordem e a segurança de todos. São situações de calamidade pública ou risco à população nacional, que precisam do controle do Estado, e se refletem em medidas excepcionais à população, devendo, portanto, ser tomadas com cautela e prudência;

VII – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico: como as Forças Armadas estão sob o comando do Chefe de Estado, o material bélico de um país precisa estar sob os auspícios do Poder central. Por se tratar de uma indústria estratégica para o país, é importante que o Estado acompanhe o desenvolvimento de tecnologias e estabeleça as prioridades;

VII – emitir moeda nacional: historicamente, a centralização monetária foi um dos principais elementos para a formação dos Estados soberanos no séc.

XVII. Embora exista a defesa da centralização para garantia da unidade nacional, tivemos avanços nos meios de troca e reserva de valor dos países desde então. Sobretudo nas últimas décadas houve o desenvolvimento de tecnologias avançadas de pagamento e reserva e esta discussão é retomada em artigo específico sobre o Banco Central;

XIV – conceder anistia: atividade também típica do poder central, afinal, extinguir um crime, rescindir sua condenação e extinguir a punibilidade devem ser atos concentrados no Poder central. Historicamente, era considerado ato de clemência dos soberanos;

Com relação à Constituição de 1988, alguns incisos foram acrescidos: 

IX – defender a Constituição e sua aplicabilidade no território nacional:  a missão da União, como dito anteriormente, é assegurar que a Carta Magna, que representa a base da sociedade, seja protegida e ao mesmo tempo cumprida em todo o território, sem abusos e tiranias.

X – defender o cidadão brasileiro e seus direitos protegidos por essa Carta, dentro e fora do território nacional: é missão da União também, como dito anteriormente, garantir a proteção da sociedade, de seus cidadãos, ou seja, daqueles que formam o Estado brasileiro.

XI- controlar a tributação da União: a autonomia federativa garantirá a cada ente arrecadar os tributos, cabendo à União cobrar os impostos que lhe dizem respeito para cumprimento das obrigações financeiras e orçamentárias nacionais e federais.

XII- elaborar o orçamento da União, controlar o tesouro nacional e todas suas alocações: no mesmo sentido, cabe à União a alocação dos recursos a que faz jus nas áreas a que lhe compete, sempre observando o princípio da transparência tributária, para que os contribuintes se vejam atendidos em suas demandas e necessidades.

Critério importante que norteia muitas das alterações que se seguem (incisos alterados e incisos excluídos), é o fato de todos serem livres para empreender no Brasil, em praticamente todas as atividades. À União preserva-se o direito de vetar operações que possam comprometer a saúde e segurança pública e nacional.

Alguns incisos do texto constitucional de 1988 foram alterados, com vistas a simplificar ou aperfeiçoar sua redação e/ou as relações neles estabelecidas. São eles:

XII – vetar atividades, produtos e serviços que possam comprometer a saúde pública, a segurança pública e nacional, nos termos da lei, que disporá sobre estes riscos: antes tínhamos o caput “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:” essa alteração é condizente com a ideia de que o Estado não deve prestar tais serviços diretamente, embora sejam atividades que, por serem ligadas à segurança e à defesa dos interesses nacionais, devem, de fato, estar sob os auspícios da União. Não se alterou o rol dessas atividades, apenas a ideia de exploração direta ou mediante autorização. 

a) serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; – mantido

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; – mantido

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; – mantido

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; – mantido 

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; – mantido

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;         

Incisos alterados (art. 22, CF 88):

XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações: Suprimiu-se a expressão que a limitava às secas e inundações, e ampliou-se para calamidades públicas de abrangência nacional. Isso porque a Constituição merece cuidar de todas as situações presentes e futuras, sem entrar em pormenores das realidades climáticas das regiões do país.

XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: essa é a versão anterior que entrava em pormenores quanto à atividade nuclear, dispensáveis para o texto constitucional como a responsabilidade civil e a autorização para isótopos meia-vida. No novo texto, a política nuclear permanece a cargo da União, sem precisar entrar em tantos detalhes como as antigas alíneas abaixo do texto de 1988 determinavam:  

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; – RETIRADA

b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; – RETIRADA        

c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; – RETIRADA

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; – RETIRADA

XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa. Esse texto foi substituído por: “definir políticas relacionadas a recursos naturais e minerais.” A mudança é necessária para ampliar a possibilidade de outros entes tratarem da atividade de garimpagem com mais liberdade, vez que o controle estatal não é o objetivo deste texto constitucional. No entanto, a definição de políticas relacionadas a recursos naturais e minerais é importante para a observação das riquezas nacionais sem, contudo, a intervenção direta do Estado.

Foram retirados os seguintes incisos que constavam da Constituição de 1988:

XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional: trata-se de atividades que colaboram para a defesa dos interesses nacionais e a proteção do território e da população. Conhecer o perfil demográfico e aspectos físicos/geográficos é fundamental para a criação de políticas públicas eficientes e defesa do Estado em seus diversos aspectos;

XVI – exercer a classificação, com efeito indicativo, de diversões públicas e de programas veiculados nos meios de comunicação: essa é uma competência vinculada à informação, que longe de dever ser cerceada, precisa adequar-se à classificação etária daqueles que a consomem. Trata-se de uma proteção à própria sociedade brasileira quanto à qualidade do conteúdo veiculado para as famílias, especialmente para o público infantil. O texto deixa de restringir a programas de rádio e TV para se tornar mais amplo nas tecnologias atuais e vindouras. O termo utilizado passa a ser “programas veiculados nos meios de comunicação”.

VIII – administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada: mais uma vez a preocupação com a liberdade de empreender, de investir e de prosperar é que tornará o Brasil um país rico, com uma classe média capaz de influenciar o mercado consumidor internacional. Quanto menos controle do Estado na economia, mais capacidade de crescimento teremos.

IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social: outro atraso do pensamento brasileiro é acreditar em sucessivos planos nacionais e regionais. A história demonstra que essa atividade de centralizar soluções de desenvolvimento regional, bem como todos os subsídios enviados por anos a esses estados e municípios, só criaram mais dependência. Consequentemente, o esperado desenvolvimento não veio, mas sim desvios de recursos públicos e ineficiência sistemática. Portanto, essa tarefa não cabe ao Estado, menos ainda ao poder central, ou seja, à União. 

X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional: ao acrescentar o inciso que garante a comunicação em todo o território, as correspondências também estão incluídas, sem tornar o texto constitucional muito específico e enrijecer a Constituição com atividades que não precisam estar sob o controle do Estado, muito menos sob seu monopólio;

XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais: mais um instrumento de controle excessivo do Estado, relacionado aos serviços de telecomunicações. Os pormenores dessas relações podem ser tratados em normas infraconstitucionais;

XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios: o texto constitucional aqui proposto não coloca na conta da União a Justiça do Distrito Federal e Territórios, nem o Ministério Público. Essa competência deve estar a cargo do próprio Distrito Federal. Mais adiante, trataremos da organização e das funções essenciais da Justiça;  

XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio: tampouco cabe à União arcar com os gastos do Distrito Federal com relação a suas forças de segurança. Essa aberração constitucional do texto de 1988 ainda diz que o comando das forças policiais cabe ao governador. Ora, o pretexto de garantir a segurança da capital federal por esta abrigar os poderes da União não é coerente com o comando ser do Poder Executivo de outro ente. A coerência é que a atribuição esteja a cargo do ente que arca com os custos da manutenção dessas corporações de segurança pública; 

XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos: esse inciso presente na Constituição de 1988 era um desvio do critério de predominância do interesse. Cabe às comunidades locais definir questões relacionadas à organização do espaço urbano, não cabendo à União interferir com diretrizes centrais para realidades tão diferentes. A capacidade que os técnicos em Brasília têm de discernir o que é melhor ou pior para a população de uma determinada localidade é simplesmente mínima diante dos verdadeiros anseios, necessidades e interesses daquela comunidade. Definitivamente, menos Brasília e mais Brasil nesse caso.

XXI – estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação: o transporte interestadual, de um modo geral, já foi contemplado;

XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho: outra limitação ao empreendedorismo e que amarra a liberdade de contratar e ser contratado, na contramão dos países mais ricos do mundo, são as intermináveis normas trabalhistas que o Brasil possui, que remontam ao populismo da década de 1940. Outro obstáculo para que o país se torne um país próspero, portanto, dispensável ao texto constitucional. 

Comentário: Renata Tavares