A previsão constitucional sobre a elaboração das leis que comporão o ordenamento jurídico de um Estado é fundamental para a compreensão dos pilares sobre os quais este Estado pretende se erigir. Questões complexas estão inseridas no processo legislativo: a relação entre os Poderes do Estado; a previsão de um conjunto normativo infraconstitucional; a iniciativa ou capacidade de diferentes autoridades modificarem este conjunto normativo; o quão difícil é sua mudança; a capacidade de reação imediata a desafios urgentes ou a necessidade de maturação dos debates para a formulação de novas leis; o grau de participação da sociedade na construção das normas que a regerão, dentre outras tantas reflexões que podem ser suscitadas deste contexto.
Para pensarmos a estrutura das normas no Brasil, a proposta é manter a hierarquia já adotada em nosso ordenamento, com algumas modificações que entendemos ser aperfeiçoamentos do modelo. Portanto, temos a Constituição Federal no topo dessa pirâmide, remetendo à ideia clássica de norma fundamental.
Logo abaixo da Constituição, encontram-se as normas infraconstitucionais, de natureza legal: leis ordinárias, leis complementares, decretos legislativos, medidas executivas e resoluções das Casas legislativas.
As leis complementares se diferem das leis ordinárias apenas pelo quórum qualificado exigido para a sua aprovação: maioria absoluta; enquanto as leis ordinárias exigem maioria simples ou relativa. A maioria simples corresponde à maioria dos membros presentes, logo, basta que o quórum de um número inteiro acima da metade esteja presente na sessão deliberativa para que seja possível a votação da matéria. Para aprovação, basta que votem o equivalente ao número inteiro acima da metade dos presentes. Já a maioria absoluta exige que o número inteiro acima da metade dos membros da Casa votem naquela matéria. É um quórum mais difícil de ser atingido. Esta diferença processual não altera a hierarquia das normas aprovadas sob a forma de lei complementar ou de lei ordinária.
Foram retiradas as leis delegadas, previstas na CF/88, mas que não têm sido utilizadas como forma de elaboração das leis. Uma das razões é a complexidade de sua delegação frente à adoção de outras formas normativas elencadas acima. Outra alteração está nas medidas provisórias – figura importada do direito italiano – que passam a ser chamadas de medidas executivas, de iniciativa do Primeiro-Ministro. É importante ressaltar que as medidas executivas poderão ser apresentadas tão somente em caso de estado de calamidade, estado de defesa e de sítio.
Outro ponto importante na mudança de paradigma adotado na vigência da CF/88 é com relação aos tratados internacionais. A princípio considerados com o mesmo status da lei ordinária, os tratados que cuidam de direitos humanos passaram a receber tratamento supralegal, nos termos usados pelo STF. Após a aprovação da EC n.45/2004, a redação do art. 5º ganhou um parágrafo específico para tratar sobre o tema, elevando ao status constitucional os tratados de direitos humanos que são aprovados com quórum de ⅗ em dois turnos em cada Casa, sugerindo um rito semelhante ao de Proposta de Emenda à Constituição, embora não esteja pacificado esse entendimento no interior das Casas do Congresso Nacional. Ora, o intérprete da CF/88 causou uma celeuma jurídica tamanha que, a nosso ver, não se justifica, por tentar colocar acima das demais normas elaboradas internamente, os tratados de direitos humanos que não foram aprovados segundo o art. 5º, §3º. Isso implica na sobreposição de normas no ordenamento jurídico brasileiro que seria facilmente resolvida se a regra fosse a mesma para todos os tratados, independentemente da sua natureza, como sugerimos nesse texto. Tratado aqui é gênero.
Uma lei complementar estabelecerá as normas para elaboração das próprias normas, a exemplo da LC 95/98.
